Prof. Dr. Dr. h.c. Dirk Ehlers, Vorstand des ZAR, eröffnete die Tagung mit einer Einführung in die Herausforderungen und Chancen der grenzüberschreitenden Wirtschaftsbetätigung. Er stellte voran, dass der Erfolg der Wirtschaft ganz maßgeblich von den politischen Rahmenbedingungen abhänge. Als aktuelle politische Herausforderung benannte er sodann die Schwächung der Welthandelsorganisation (WTO): Einst durch ihre Streitbeilegungsgremien zu letztverbindlichen Entscheidungen fähig, sei sie aktuell durch die Blockade bei der Ernennung neuer Berufungsrichter durch die USA gelähmt, was sich negativ auf den Welthandel auswirke. Als weitere Handelsbarrieren identifizierte er die von den USA verhängten Strafzölle sowie ihre Secondary Sanctions, die extraterritoriale Wirkung für sich beanspruchten. Dies sei nicht nur unter völkerrechtlichen Gesichtspunkten fragwürdig, sondern habe auch eine negative Vorbildfunktion für andere Staaten, wie sich derzeit am Beispiel Chinas zeige. Trotz aller Herausforderungen zeigte sich Prof. Ehlers aber zuversichtlich angesichts der Widerstandsfähigkeit der deutschen Exportwirtschaft, die auch im Jahr 2019 einen großen Überschuss in der Leistungsbilanz erzielt habe.

Torsten Safarik, Präsident des BAFA, wies auf die hohe Bedeutung des Exportkontrolltags als Diskursplattform hin. Für problematisch erachtete er die Tatsache, dass Zölle, Sanktionen und Investitionshemmnisse als wirtschaftliche Waffen eingesetzt würden. Während früher die wechselseitige Abhängigkeit der Staaten als stabilisierender Faktor im internationalen Handel bewertet wurde, führe diese mehr und mehr zur außenwirtschaftlichen Verwundbarkeit. Der Wettlauf um die Entwicklung und gleichzeitig die Kontrolle von Schlüsseltechnologien wie Künstliche Intelligenz (KI), Cloudcomputing, 5G und Überwachungstechnologie zeige mehr denn je, wie sehr Sicherheits- und Außenwirtschaftspolitik miteinander verflochten seien. Angesichts dieser wachsenden Bedeutung der Exportkontrolle betonte Safarik die Notwendigkeit von Kooperation anstatt Gegnerschaft hierbei.

Miguel Berger, Leiter der Abteilung für Wirtschaft und nachhaltige Entwicklung im Auswärtigen Amt, bewertete in seinem Vortrag die politische Lage in der Golfregion als komplex und volatil. Die sich zu Beginn des Jahres zugetragenen Ereignisse wie der Angriff auf die US-Botschaft in Bagdad oder die gezielte Tötung des iranischen Generals Soleimani hätten zu einer weiteren Destabilisierung der Region geführt. Berger betonte die immense Wichtigkeit, dass Iran seine Zusagen im Hinblick auf das Nuklearabkommen (JCPoA) auch nach dem Ausstieg der USA halte und hierbei von Deutschland und der EU unterstützt werde.

Mit Blick auf den Koalitionsvertrag stellte Berger schließlich den Bezug zwischen der deutschen (Waffen-) Exportkontrolle und dem Jemenkrieg her. Der Referent bedauerte, insbesondere im Hinblick auf die Wirtschaft, dass die instabile Lage im Jemen belastbare Prognosen für Exportkontrollentscheidungen im Rüstungsbereich ausschließe. Bezugnehmend auf Saudi-Arabien begrüßte Berger die dortigen Entwicklungen: Mit der G20-Präsidentschaft habe das Land erstmalig eine derart wichtige Position übernommen. Auch sei die »Vision 2030« ein couragierter Versuch, das Land in eine neue Richtung zu führen.

Mit dem zweiten Vortrag des Politikforums stellte Dr. Christian Mölling, stellvertretender Direktor der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP), mögliche Optionen der Europäisierung der Rüstungsexportpolitik vor. Eine gemeinsame europäische Rüstungsexportpolitik sei integraler Bestandteil einer effektiven europäischen Außen- und Verteidigungspolitik. Nur durch Abstimmung bei den Fragen, welche Produkte in welche Staaten exportiert werden dürfen oder welche Streitkräfte anderer Länder unterstützt werden sollen, könne sichergestellt werden, dass diese strategischen Entscheidungen nicht durch Alleingänge unterlaufen würden. Letztlich diene die Europäisierung in diesem Bereich aber auch der Wirtschaft, deren Exportdruck im Rüstungsbereich durch gemeinsame europäische Projekte reduziert werden könne. Die hierzu erforderliche Harmonisierung müsse schrittweise ablaufen und zunächst über bilaterale und multilaterale Abkommen erfolgen, bevor der Schritt einer EU-weiten Regelung gegangen werden könne. Das Wichtigste sei aber, dass Deutschland sich ein eigenes »sicherheitspolitisches Koordinatensystem« erarbeite. Das Projekt der Europäisierung sei von vornherein zum Scheitern verurteilt, wenn Deutschland sich ohne klare Zielvorstellungen in Verhandlungen eines europäischen Rüstungsexportregimes begebe.

Dr. Joachim Lang, Hauptgeschäftsführer und Mitglied des Präsidiums des Bundesverbands der Deutschen Industrie (BDI), beleuchtete im Rahmen seines Vortrages die wirtschaftlichen Beziehungen zur Volksrepublik China. Der Aufstieg Chinas von der »Werkbank der Welt« hin zu einer der größten Volkswirtschaften der Welt mit Vorreiterfunktion in globalen Trends mache China zu einem attraktiven Zielland für ausländische Direktinvestitionen. Im Widerspruch zur Anziehungskraft Chinas stünden aber die hohen Hürden beim Marktzugang für ausländische Unternehmen. Hier seien bspw. die hohen Zölle, die Ungleichberechtigung beim Zugang zu staatlichen Ausschreibungen oder der mangelnde Schutz geistigen Eigentums zu nennen. Aus deutscher Perspektive sei und bleibe China ein wichtiger Partner, aber auch ein »systemischer Wettbewerber«, nicht zuletzt durch seine »Hybridwirtschaft« mit staatlicher Lenkung. Daher müsse nun eine langfristige Strategie gefunden werden, um den chinesischen Einfluss in den globalen Märkten zu begrenzen und ein »level playing field« herzustellen. Um dieser Herausforderung zu begegnen, müsse insbesondere die Wettbewerbsfähigkeit nicht nur Deutschlands, sondern ganz Europas in den Bereichen Energie und Digitales ausgebaut werden.

Im Anschluss veranschaulichte Prof. Dr. Hans-Michael Wolffgang, Direktor des Instituts für Zoll- und Außenwirtschaftsrecht an der Universität Münster und Vorstand des ZAR, die Inhalte und die Bedeutung des geplanten chinesischen Exportkontrollgesetzes. Das Gesetz, dessen zweiter Entwurf kürzlich veröffentlicht wurde, habe die einheitliche Kodifizierung von Regelungen für unter anderem Dual-Use-Güter und Militärgüter zum Gegenstand. Einige Bestimmungen seien allerdings kritisch zu sehen. Sorgen bereite vor allem der extraterritoriale Ansatz, der es ermögliche, die Gesetzesfolgen auch auf Unternehmen auszudehnen, die außerhalb Chinas ansässig seien. Prof. Wolffgang wies darauf hin, dass die weitreichende Re-Exportregelung, die mit derjenigen des US-Rechts vergleichbar war, als solche zwar aufgehoben wurde. Nach einer neuen Regelung müsse aber jeder Exporteur bei sensiblen Waren ein End-Use-Zertifikat einreichen, welches die Selbstverpflichtung des Enderwerbers enthalte, die Ware nicht ohne Genehmigung der chinesischen Behörden
zu verändern oder an Dritte weiterzugeben, womit – »durch die Hintertür« – doch eine weitreichende Re-Exportregelung eingeführt werde. Ein Verstoß hiergegen könnte zum »Blacklisting« durch die chinesischen Behörden führen. Bemerkenswert sei außerdem, dass unter dem neuen Gesetz die Einführung eines Internal Compliance Programs (ICP) für all diejenigen Unternehmen verpflichtend wird, die aus China exportieren wollen. Darüber hinaus bestünden unter dem neuen Gesetz weitere Sanktionsmöglichkeiten sowie umfangreiche behördliche Eingriffsbefugnisse. Mit einer baldigen Verabschiedung sei angesichts der weitgehenden Einschränkungen durch das Corona-Virus aber noch nicht zu rechnen.

Das von Mirjam Kochendörfer, stellvertretende Referatsleiterin beim BAFA, moderierte Diskussionsforum befasste sich mit den sogenannten »Emerging Technologies« – mit anderen Worten, den »neu entstehenden und grundlegenden Technologien« – wie bspw. KI, Quantencomputer, 3D- Drucker oder 5G, und den damit verbundenen Herausforderungen.

Den politischen Hintergrund für die Diskussion lieferte Dr. Peter Rudolf von der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), indem er einen Überblick über den Konflikt zwischen China und den USA gab. Tragend für den Konflikt und Leitmotiv für die außenpolitischen Handlungen sei die strategische Konkurrenz um die internationale Vorreiterstellung. Diese Rivalität habe eine ausgeprägte technologische Dimension. Exportkontrollen, Investitionsbeschränkungen und verschärfte Einreisebestimmungen für chinesische Wissenschaftler seien für die USA wichtige Mittel, um China an dieser Stelle in die Schranken zu weisen. Um das Ziel der Eindämmung von Chinas Voranschreiten im Technologiebereich zu erreichen, setzten die USA gerade auch auf die europäischen Verbündeten, damit diese nicht die Maßnahmen der USA aushebelten, indem sie stattdessen China mit ihrer Hochtechnologie belieferten. Für die Einbindung Europas sei aus Sicht der USA denkbar, einmultilaterales Exportkontrollregime zu erschaffen oder aber die extraterritoriale Wirkung ihres Exportkontroll- und Sanktionsrechts zu nutzen, um Europa dazu zu bewegen, sich im Ergebnis entweder für die USA oder China zu entscheiden.

Eine andere Perspektive lieferte Matthew S. Borman als Vertreter des US Bureau of Industry and Security, das für den Bereich der Exportkontrolle sowohl als Normgeber als auch als Kontrollbehörde fungiert. Er beschrieb, wie die Emerging Technologies unter den verschiedenen Exportkontrollregelungen bei der Fortentwicklung der Gesetzgebung berücksichtigt würden. Er betonte, es ginge dabei nicht primär um Kontrolle, sondern um die Möglichkeit der Evaluation, welche neuen Technologiebereiche reguliert werden müssen. Dies gestalte sich vor allem deswegen als schwierig, weil heutzutage nicht mehr die staatliche, sondern die private wissenschaftliche Forschung im Technologiebereich dominiere, was die Transparenz und Kontrollierbarkeit einschränke.

Daran anschließend fand eine Diskussionsrunde statt, an der neben den beiden Referenten noch Dr. Mirko Himmel von der Forschungsstelle Biowaffenkontrolle der Universität Hamburg sowie Ulrich Esselborn, Unterabteilungsleiter beim BAFA, teilnahmen. Dabei wurde deutlich, dass die Kontrolle der Emerging Technologies eine Neuorientierung verlange. Der Fokus habe sich weg von einer Proliferationsabwehr hin zu einer allgemeinen Technologiekontrolle verschoben, die auch die eigene Technologieführerschaft schützen solle. Es sei schwierig, transparente und dem Stand der Technik entsprechende Kontrollansätze hierfür zu finden, die nicht gleichzeitig jede Innovationskraft ersticken würden. Unabdingbar sei es auch, bei der Wissenschaft ein Bewusstsein dafür zu schaffen, dass auch sie sich mit dem Thema Exportkontrolle beschäftigen müssen. Dies gelte umso mehr, da die Abgrenzung militärischer und ziviler Technologie zunehmend verschwimme.

Als Keynote-Sprecher referierte Thomas Bareiß, Parlamentarischer Staatssekretär beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, über sicherheitspolitische Chancen durch internationale Entwicklungen. Die Zukunft des Exports bewege sich in einem Spannungsverhältnis verschiedener Interessen. Zum einen sei tragend, dass Deutschland als erfolgreiche Exportnation, vor allem in den Bereichen Chemie, Maschinen und Fahrzeugtechnologie, aber auch im Bereich der Rüstungsgüter, zukünftig weiterhin exportieren und in den entscheidenden Schlüsseltechnologien an der Spitze bleiben müsse. Angesichts der Sicherheitsrelevanz des Rüstungsexports habe Deutschland aber auch hohe moralische und ethische Anforderungen, die die Exportentscheidungen beeinflussen. Diese Anforderungen dürften aber nicht dazu führen, dass Deutschland wirtschaftlich abgehängt werde. Um das Spannungsverhältnis sinnvoll auszugleichen, müsse man innerhalb der EU ein gemeinsames Ziel festlegen und auf diese Weise Ungleichheiten im Wettbewerb verhindern. Dazu gehöre es auch, die Novelle der Dual-Use-Verordnung voranzutreiben und Deutschlands ethischen Werte darin einfließen zu lassen sowie politische Entscheidungen transparent zu kommunizieren.

Unter Moderation von R. Uwe Proll, Chefredakteur beim Behörden Spiegel, diskutierten die vier Teilnehmer des Diskussionsforums über die Zukunft der Rüstungsexportkontrolle. Dr. Julia Monar, Beauftragte für Exportkontrolle beim Auswärtigen Amt, betonte die vermittelnde Rolle des Auswärtigen Amts in bewaffneten Konflikten. Die Herausforderung bestehe darin, einerseits zu verhindern, dass deutsche Rüstungsgüter in diesen Konflikten Schaden anrichten, aber gleichzeitig Rüstungsexporte zuzulassen, die für die Sicherheit und Verteidigungsfähigkeit der jeweiligen Partner sorgen. Hierbei sei eine stärkere europäische und internationale Absprache wünschenswert. Dr. Hans Christoph Atzpodien, Hauptgeschäftsführer beim Bundesverband der deutschen Sicherheits- und Verteidigungsindustrie, verdeutlichte das Bedürfnis der Wirtschaft nach Planbarkeit, Transparenz und Vertrauensschutz im Bereich der Exportregulierung. Problematisch sei insbesondere der fehlende Gleichlauf mit den Exportregelungen anderer Länder, die zum Teil nicht so restriktiv wirkten. Dr. Arnold Wallraff, Fachgruppe Rüstungsexporte bei der Gemeinsamen Konferenz Kirche und Entwicklung (GKKE), zeigte sich angesichts der Diskrepanz der selbsterklärten restriktiven Absichten der Bundesregierung und der tatsächlich genehmigten Exporte erschrocken.

Im Rahmen des Praxisforums gab Stefan Morweiser, Oberstaatsanwalt beim Bundesgerichtshof, anhand von ausgewählten Entscheidungen einen Einblick in die gerichtliche Praxis im Bereich des Außenwirtschaftsrechts. Während die erste besprochene Entscheidung zeigte, dass auch unvollständige Angaben (i.S.v. § 18 Abs. 9 AWG) zum Endverbleib von Waffen zu einer Unwirksamkeit der Ausfuhrgenehmigung führen können, hatten die anderen Entscheidungen unter anderem die Auslegung der Tatbestandsmerkmale des mittelbaren Bereitstellungsverbots und der Gewerbsmäßigkeit zum Gegenstand. Zuletzt gab er einen Ausblick auf das geplante Verbandssanktionengesetz, welches auch als »Unternehmensstrafrecht« bereits für Aufsehen gesorgt hat. Das neue Gesetz wäre auch im Außenwirtschaftsrecht anwendbar, wenn ein vorsätzlicher Verstoß gegen das AWG vorliege. Im Falle eines solchen Verstoßes wäre mit hohen Verbandsgeldsanktionen zu rechnen, die sich auch am Jahresumsatz des Unternehmens orientieren können. Bemerkenswert seien die Regelungen zu internen Ermittlungen: Obgleich es dazu keine Verpflichtung geben solle, könne die Einhaltung der Vorgaben zu einer erheblichen Herabsenkung des Sanktionsrahmens führen.

Abschließend stellte Georg Pietsch, Abteilungsleiter beim BAFA, aktuelle Entwicklungen beim BAFA dar. Als »Dauerbrenner« stand dabei die Novelle der EG-Dual-Use-Verordnung auf dem Plan. Noch bevor die dritte Trilog-Runde begonnen habe, zeichne sich ab, dass von dem Vorschlag der Kommission aus dem Jahre 2016 nach Berücksichtigung der Kritik des Parlaments und des Rates wenig übriggeblieben sei. Vorerst einigen konnte man sich auf Regelungen für technische Unterstützung, insbesondere zum Know-how-Transfer und zu manuellen Dienstleistungen. Anders als im Kommissionsvorschlag erstrecke sich der Anwendungsbereich nunmehr lediglich auf die gelisteten Dual-Use-Güter und auch der ursprünglich geplante extraterritoriale Ansatz sei gestrichen worden. Bisher sehe es danach aus, dass die Unterhaltung eines ICP nicht verpflichtend angeordnet, aber – wie auch bereits nach deutschem Recht – eine Voraussetzung für die Nutzung von Global- bzw. Sammelgenehmigungen werden solle.

Das ZAR und das BAFA laden herzlich zu dem am 25. und 26.02.2021 in Berlin stattfindenden 15. Exportkontrolltag ein.

Die Autorin Vivien Etzkorn ist Rechtsreferendarin am OLG Düsseldorf und ehemalige Mitarbeiterin des Zentrums für Außenwirtschaftsrecht.

Der Tagungsbericht wurde in der DVBl 2020, 1063 veröffentlicht.