Prof. Dr. Dr. h.c. Dirk Ehlers, Vorstand des ZAR, begrüßte die über 500 Teilnehmer des diesjährigen EKTs in Berlin. Exportkontrolle müsse im Kontext einer zunehmend globalen Forschungs- und Innovationslandschaft und im Anblick wachsender wirtschaftlicher und politischer Unsicherheiten überdacht werden.

Der Präsident des BAFA, Andreas Obersteller, bestätigte, dass sich die wachsenden Unsicherheiten in der Welt zunehmend in den Genehmigungsverfahren der Exportkontrolle widerspiegeln. So finden sich Themen wie Rüstungsexporte nach Saudi-Arabien auf der aktuellen politischen Agenda. Was eine »neue deutsche Verantwortung« in Sicherheitsfragen in der Praxis bedeutet, ist somit die Leitfrage, an welcher sich Entscheidungen zu Rüstungsprojekten für die nächsten 30 Jahre orientieren müssen. Für eine verbesserte Regulation des internationalen Transfers von Schlüsseltechnologien ist die Nutzung eines variablen Instrumentenkatalogs von Bedeutung, insbesondere unter stärkerem Einbezug von Forschungsinstitutionen in Exportkontrollpraktiken.

Miguel Berger, Leiter der Abteilung für Wirtschaft und nachhaltige Entwicklung im Auswärtigen Amt, teilte die Prognosen seiner Vorredner, dass der politische und wirtschaftliche Aufschwung der vergangenen Jahre droht sich abzuschwächen. Eckpfeiler der deutschen und europäischen Außenpolitik sind daher die internationale, regelbasierte Ordnung zu stärken, wie etwa durch die von Außenminister Heiko Maas geforderte »Allianz der Multilateralisten«. Gespräche zwischen dem EU-Kommissionspräsidenten Jean-Claude Juncker und dem US-Präsidenten Donald Trump gelten nun dem Abbau von Handelsbarrieren, dem Verzicht auf angedrohte Zölle und der Neubewertung bestehender US-Zölle auf Stahl und Aluminium sowie europäischer Gegenzölle. Im Falle von Strafzöllen ist die EU bereit, Gegenmaßnahmen zu beschließen.

Die Spannungen zwischen den Vereinigten Staaten und China führen neben der Abkühlung des internationalen Wirtschaftsklimas auch zu einer Blockade bei der Besetzung internationaler Schiedsgerichte und erschweren Reformbestrebungen internationaler Organisationen. Obwohl sich die Vereinigten Staaten und die EU einig sind, als Reaktion auf die »fortgesetzten Aggressionen« Russlands in der Ukraine das seit 2014 existierende Sanktionsregime fortzusetzen und auszuweiten, herrscht weniger Einigkeit im Umgang mit dem Iran. Während es sowohl im europäischen als auch im deutschen Interesse ist, das Nuklearabkommen mit dem Iran zu befolgen und sicherzustellen, dass der Iran wirtschaftliche Vorteile daraus zieht, bringt die amerikanische Sanktionspolitik große Unsicherheiten für Unternehmen mit sich. Martin Vogt, LL.M., Managing Director der Deutschen Bank für Global Sanctions Policy and Governance, beleuchtete in seinem Vortrag die sich verändernde Aufgabe und Rolle von Finanzinstituten in der Erfüllung und Umsetzung nationaler und internationaler Exportkontrollregime.

Er kritisierte die zuweilen unklaren politischen Rahmenwerke, ambivalenten Rechtsbegriffe sowie die bestehenden transatlantischen Spannungen, auf welche im Finanzsektor vermehrt mit einer Form der »Übercompliance« reagiert wird. Banken empfinden sich zunehmend als »Nebenstelle« des BAFA. Generell ist ein verhältnismäßiger Bedeutungsverlust von Exportkontrolllisten zu beobachten. Dies hat den Effekt, dass Compliance weit über deren Erfordernisse hinaus betrieben wird. Gleichzeitig ist das regulative Umfeld zunehmend politisiert. Diese Entwicklungen bedingen eine Zunahme von risikobasierten Ansätzen in den Compliancepraktiken der Geldinstitute. Es ist nun die Aufgabe der politischen Institutionen, Exportkontrolle und regulatorische Anforderungen weiter zu harmonisieren, Redundanzen abzubauen und so dem Phänomen der »Übercompliance« zu begegnen.

Dr. Ole Diehl, Vizepräsident des Bundesnachrichtendienstes, präsentierte seine Einschätzung der Herausforderungen und Risiken neuer Technologien und das Missbrauchspotenzial von Dual-Use Gütern für die Umsetzung einer Nichtverbreitungsstrategie von Massenvernichtungswaffen. Gleichzeitig kommen sicherheitsrelevante Innovationen vermehrt aus dem privaten Sektor, was eine Entwicklung und Etablierung von Compliancemechanismen für die Umsetzung des Exportkontrollregimes zunehmend auf privatwirtschaftlicher Seite erfordert. Die Besorgnis wächst, dass Staaten durch die Verarbeitung von nichtexportkontrollpflichtigen Gütern zu sicherheitsrelevanten Gütern gelangen. Ein Risikomanagement geht daher über Exportkontrolle und Anti-Proliferationsbestimmungen hinaus, wie sich durch eine zunehmende Anzahl von Investitionsprüfungen beim Transfer von Schlüsseltechnologien an ausländische Firmen zeigt.

Im Anschluss an das Politikforum adressierte der Bundesminister für Wirtschaft und Energie, Peter Altmaier, den politischen Handlungsbedarf im Bereich der Exportkontrolle. Die »Verteidigungsbranche [steht] für Spitzentechnologie und viele Arbeitsplätze«. Dies erfordert klare Regeln und politische Entscheidungen, was derzeit im Bundeskabinett sowie mit den europäischen Partnern diskutiert wird. In Anbetracht des Rüstungsexportstopps nach Saudi-Arabien macht Altmaier deutlich, dass der Koalitionsvertrag gilt, in dem vereinbart wurde, dass Rüstungsgüter nicht in Spannungsländer exportiert werden sollen. Grundsätzlich gilt das Prinzip einer restriktiven Exportkontrolle, allerdings darf die Politik nicht blind sein für die Folgen der Restriktionen für die Industrie.

Die deutsche Bundesregierung hat das Ziel, die deutsche Technologieführerschaft auszubauen, in der Rüstungsindustrie sowie in allen anderen Industrien. Dies erfordert eine nationale Innovations- und Industriestrategie. Deutschland muss in Sachen Künstlicher Intelligenz um die ersten beiden Plätze im globalen Innovationswettrennen mitkämpfen. Es gilt nun, Ansprüche abzustecken und zu eruieren, ob Deutschland auf neue Technologien sowie den technologischen Wandel vorbereitet ist. 

Die diesjährige Podiumsdiskussion widmete sich den exportpolitischen und rechtlichen Folgen des britischen Austritts aus der EU und der Zukunft der Exportkontrolle in Europa. Moderiert wurde die Diskussion von Mark Bromley, Forscher am Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI). Die Debatte wurde durch einen Beitrag von Edward Bell, Head of Export Control Joint Unit, Department for International Trade, Vereinigtes Königreich, ergänzt. In der anschließenden Diskussionsrunde sprachen Francesco Azzarello, Director National Authority - Armament Licensing and Controls (UAMA), Ministry of Foreign Affairs and International Cooperation, Italien, Erwin Bollinger, Ambassador, Head of Bilateral Economic Relations Division and Federal Council Delegate for Trade Agreements State Secretariat for Economic Affairs (SECO), Schweiz, Frédéric Journès, Director of International, Strategic and Technological Affairs General Secretariat for Defence and National Security (SGDSN), Frankreich, und Kai Kießler, Referatsleiter im Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, Deutschland.

Bell fasste die exportrechtlichen Konsequenzen des Austritts des Vereinigten Königreichs aus der EU unter Berücksichtigung eines geregelten und ungeregelten Austritts zusammen. So bedingt der Austritt aus der EU neue Genehmigungspflichten im Bereich der Exportkontrolle von Dual-Use Gütern und von Gütern nach der Anti-Folter-Verordnung. Im Bereich der Rüstungsexportkontrolle wird das Vereinigte Königreich nur noch als NATO-Land privilegiert und durch den EU-Status bedingte Verfahrensvereinfachungen entfallen. Die britische Regierung hat für den Fall eines ungeregelten Brexits Verfahrenserleichterungen für Exporte aus dem Vereinigten Königreich in die EU angekündigt. Das Department for International Trade plant zudem, eine Allgemeine Genehmigung zu erlassen, welche Exporte von Dual-Use-Gütern begünstigt. Im Falle eines Abkommens zwischen der britischen Regierung und der Europäischen Union werden innerhalb einer Implementierungsphase bis 2020 EU-Regularien, wie etwa die Consolidated EU and National Arms Expor Licensing Criteria, in nationales Recht übertragen. Für Journès gilt das Prinzip der Schadensbegrenzung im Falle eines »No-Deal-Brexits«, um den Warenfluss und Handel zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich zu sichern. Allerdings sind insbesondere Kleinunternehmen in Frankreich mit der Beantragung und den Formalien von Ausfuhrgenehmigungen überfordert.

Zur Stärkung der innereuropäischen Kooperation in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik wurden insbesondere Formate wie der Permanent Structured Cooperation (PESCO) hervorgehoben. Journès verwies zudem auf die EU Common Position (2008) als Rahmenwerk einer transparenten politischen Entscheidungsfindung über Rüstungsexporte zwischen den EU-Mitgliedstaaten. Zudem muss ein europäischer Mechanismus für einen systematischen Austausch nachrichtendienstlicher Informationen entwickelt werden, der eine Bewertung der Sicherheits- und Menschenrechtslage in Rüstungsexportländern ermöglicht. Azzarello plädierte für ein gemeinsames europäisches Regelwerk sowie einen uniformen Kontrollprozess für Rüstungsgüter. Damit wird das Risiko, dass Sicherheitsinteressen eines Mitgliedstaats durch die Exportpolitik eines anderen beeinträchtigt werden, gemindert. Kießler reihte sich in den Forderungen nach mehr Harmonisierung und Kooperation zwischen den europäischen Mitgliedstaaten ein, hob allerdings auch die Bedeutung konkreter Projekte, zum Beispiel der Kooperation Deutschlands und Frankreichs, im Bereich der Endnutzerkontrolle, hervor.

Mit Bezug auf jüngste unilaterale Bestrebungen der U.S. Regierung, ihr Exportkontrollsystem um »emerging technologies« zu ergänzen, wurden die Herausforderungen von »emerging technologies« für multilaterale Exportkontrollregime diskutiert. Für Azzarello muss die Europäische Union seine strategische Autonomie gegenüber den Vereinigten Staaten in der Beurteilung der Sicherheitsrelevanz von »emerging technologies« erhalten. Bell merkte an, dass die Vereinigten Staaten die vorgeschlagenen Technologien und Technologiefelder noch nicht an die multilateralen Gremien herangetragen haben und somit nicht zu deren Stärkung beitragen. Zudem ist deren Einschätzung stark an nationalen Sicherheitsinteressen ausgerichtet. Journès hingegen unterstützte die amerikanische Initiative, die Diskussion über die Sicherheitsrelevanz neuer Technologien und deren mögliche Kontrolle zu eröffnen.

Zur Relevanz der Technologiekontrolle und ,Academia‹ berichtete der Leiter des Bereichs Recht der Fraunhofer-Gesellschaft e.V., Dr. Markus Zirkel, von der Entwicklung interner Compliance Mechanismen zur Umsetzung exportkontrollrechtlicher Erfordernisse. Die Fraunhofer-Gesellschaft hat in Kooperation mit anderen wissenschaftlichen Instituten und mit dem BAFA an Veröffentlichungen mitgewirkt, um Forschungseinrichtungen für die exportkontrollrechtlichen Erfordernisse zu sensibilisieren. Eine Herausforderung im Umgang mit potentiell kritischen Gütern ist vor allem die Beurteilung der Sicherheitsrelevanz von Forschung. Die Fraunhofer Forschungsinstitute haben dazu innerbetriebliche Compliance Programme (ICP) mit einem kontinuierlichen Monitoring- und Kontrollprozess der Sicherheits- und Exportkontrollrelevanz des Forschungsprojektes entwickelt. Zudem wurde ein Klassifizierungssystem des »Technology Readiness Levels« (TRL) zur Beurteilung des Grades der »Grundlagenforschung« und der Exportkontrollrelevanz entwickelt.

Dr. Christine Hochstatter, Referatsleiterin im Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, berichtete über die Entwicklungen im Bereich der Investitionsprüfung und -kontrolle. Fremdstaatliche Investitionen zur Akquise strategischer Technologien sind ein wachsendes Sicherheitsproblem, welches in die Prüfungskatalogkriterien von Investitionskontrollen aufgenommen werden müssen. Das Bundeskabinett hat daher eine Meldepflicht in der sektorübergreifenden Investitionskontrolle eingeführt, welche für kritische Technologien Anwendung findet. Die Schwelle für die Annahme einer Sicherheitsrelevanz von Firmenbeteiligungen wurde auf einen Anteil von 10 % herabgesenkt. Parallel läuft derzeit auf EU-Ebene ein Gesetzgebungsverfahren zum Thema Investitionsprüfungen. Dabei geht es um die Schaffung einer Rechtsgrundlage im europäischen Sekundärrecht, um auf nationaler Ebene im Einzelfall gegen staatlich gelenkte oder staatlich finanzierte, strategische Direktinvestitionen einschreiten zu können. Die Harmonisierung der Regulierung innerhalb der EU ist jedoch noch nicht vorgesehen. Ebenso sollen keine Kompetenzen an die Kommission übertragen werden.

Stéphane Chardon, Policy Officer der EU-Kommission - Generaldirektion Handel, berichtete über den politischen Sachstand der Novelle der EG-Dual-Use-Verordnung und eruierte deren mögliche zukünftige Entwicklung. Nachdem im Jahr 2018 keine qualifizierte Mehrheit für die Annahme der Ratsposition erreicht wurde, werden die Verhandlungen wohl nicht vor den EU-Parlamentswahlen im Mai 2019 finalisiert. Für den erfolgreichen Ausgang der Verhandlungen kommen erschwerend auseinandergehende politische Positionen der deutschen und französischen Regierung sowie der EU-Kommission hinzu. Bei Verhandlungsprozessen gehören Einigungen bei menschenrechtlichen Fragen im Kontext von Exportkontrolle immer noch zu den Herausforderungen. Zudem ist die Aufnahme von »emerging technologies« und »cyber technology« ein Diskussionsfeld, obwohl auch diese im Kontext von Überwachungstechnologien bereits in der existierenden Verordnung enthalten sind. Zur Unterstützung europäischer Harmonisierungsbemühungen stellen sich zudem Fragen bezüglich der erforderlichen Flexibilität Allgemeiner Ausfuhrgenehmigungen (bspw. im Bereich von Verschlüsselungstechnologien) sowie dem zu erreichenden Grad der Harmonisierung von Kontrollmechanismen und der Koordination bei »catch-all« Gütern.

Dr. Nils Weith, Referatsleiter im Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, präsentierte seine Einschätzung des Standes der Novelle der EG-Dual-Use-Verordnung im Europäischen Rat. Die Bundesregierung ist enttäuscht von der Ablehnung des Textvorschlags. Er beleuchtete acht Elemente der Revision, unter anderem die Definition von Dual-Use und Due Diligence, menschenrechtsspezifische Kontrollansätze, die Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten und Fragen der »catch-all«-Regulierungen. Im besonderen Maße bleibt der Umgang mit allgemeinen »catch-all«-Ansätzen strittig ebenso wie der Bereich der extraterritorialen Kontrollansätze. Für den Fortgang der Verhandlungen in diesem Jahr sind Einigungen auf technische Änderungen und weitere regulatorische Harmonisierungen denkbar.

Der Umgang mit »emerging technologies« ist für die kommenden Jahre von großer Relevanz. Die Begriffsheterogenität auf nationaler und internationaler Ebene erschwert eine Eingrenzung und die Identifizierung von Kontrollansätzen. Auf nationaler Ebene gilt es, die vorhandenen Kontrollmechanismen zu koordinieren. Dies wird auch Instrumente wie die Formulierung ethischer Grundsätze beinhalten, um Akteure aus der Wissenschaft und Industrie stärker in die Regulierungsaufgabe einzubinden. Kontrolle wird zudem vermehrt außerhalb von Regimen und über den Rahmen von Kontrolllisten hinaus gedacht und beinhaltet ebenso die Mitwirkung multilateraler Bündnisse wie der NATO.

Georg Pietsch, Abteilungsleiter im BAFA, präsentierte seine Einschätzung der möglichen Rechts- und Verfahrensfolgen des Brexits. Rechtsfolge für den Export von Rüstungsgütern ist die Kategorisierung zukünftiger Exporte in das Vereinigte Königreich als »Ausfuhren«. Allerdings bleiben bestehende (Verbringungs-)Genehmigungen weiterhin nutzbar. Als Drittland gelten für das Vereinigte Königreich neue Genehmigungspflichten, insbesondere für Hand- und Faustfeuerwaffen sowie für den Export von Dual-Use Gütern. Zur Kompensation der neuen Genehmigungspflichten beabsichtigt das BAFA im Falle eines ungeregelten Austritts, Verfahrenserleichterungen in Form von Allgemeinen Genehmigungen für den Dual- Use-Bereich einzuführen. Die EU-Kommission erwägt zudem einen Vorschlag zur Aufnahme des Vereinigten Königreichs in die begünstigten Bestimmungsziele der Allgemeinen Genehmigung Nr. EU001, dessen Abstimmung noch aussteht. Weiterhin sind temporäre Übergangsregelungen für die Nutzung britischer Ausfuhrgenehmigungen für in Deutschland gelegene Güter, welche vor dem 30.03.2019 erteilt wurden, geplant. Ferner sind kompensierende Verfahrenserleichterungen für den Rüstungsbereich beabsichtigt.

Zur Bereitstellung weiterführender Informationen hat das BAFA seinen Internetauftritt um die Rubriken »Brexit« und »Academia« ergänzt. Zudem sind in Zusammenarbeit mit wissenschaftlichen Instituten Informationsmaterialien zu den Themen Technologieerfassung, Genehmigungspflichten, Ausnahmen, Verfahrenserleichterungen, Ausführung und Verantwortlichkeiten sowie ICPs für Universitäten und Forschungseinrichtungen entwickelt worden.

Prof. Dr. Hans-Michael Wolffgang, Vorstand des ZAR, dankte allen Referenten und den Organisatoren und schloss die Tagung mit dem Hinweis auf den 14. Exportkontrolltag, welcher für den 20. und 21.2.2020 vorgesehen ist.